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崔之元:管资本为主 员工持股和社会分红

来源:实验主义治理2019-12-16 18:20

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  编者按:最近的中央经济工作会议关于“加快经济体制改革”部分,提出“要加快国资国企改革”,“做强做优做大国有资本”,“加快实现从管企业向管资本转变”。而近日的中央深改委第六次会议强调“要抓紧完成党的十八届三中全会部署的改革任务”。关于18届3中全会“改革”60条决定中“国资国企改革”的解读,本公号推出崔之元教授解读“改革”决定第6条的旧文,以期引起人们对第6条中三个新提法---“以管资本为主加强国资监管”,“员工持股形成劳资利益共同体”和“划拨国资充实社保”---的内在联系的关注和讨论。

  从十八届三中全会前的种种“猜测”,到会后对《决议》与《公报》的种种解读,各界对中国未来改革议程重大问题展开了激烈的争论。本文所坚持的基本原则是解读“不应是随心所欲,各取所需,一厢情愿”。三中全会《决定》“60条”中的“坚持和完善基本经济制度”第六条中包含三条重要的新提法和新要求,恰当的解读方法应能同时合理解释这三个新提法,并说明三者之间的内在联系。

  这三条重要的新提法和新要求分别是:第一,“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”;第二,“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”;第三,“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生”。

  目前,只有米德的 “自由社会主义 ”理论能够同时解释这三者及其联系。

  “形成资本所有者和劳动者利益共同体”:劳资合伙制

  如前文论述,根据米德的定义,显而易见,劳资合伙制正是 “ 资本所有者和劳动者利益共同体 ” 的一种实现形式。

  在“职工持股”问题上,我国的相关法律制定和实践一直处于探索之中。2000年12月,《中国证监会关于职工持股会及工会能否作为上市公司股东的复函》明确指出:“职工持股会属于单位内部团体,不再由民政部门登记管理,不能成为公司的股东”,“工会作为上市公司的股东,其身份与工会的设立和活动宗旨不一致,故暂不受理工会作为股东或发起人的公司公开发行股票的申请”。这就导致不论国有企业和私有企业,只要想上市,就必须清退“职工股”的局面。证监会的这一决定在当时特定条件下可以理解,因为它旨在保护社会公众股东不受所谓“内部人控制”。

  但我国目前立法有了新的重大发展。一是新修订的《企业年金基金管理办法》已于2011年1月11日由人力资源和社会保障部第58次部务会审议通过,并经中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会审议通过,2011年5月1日起施行。二是信托业“两法一规”已经颁布,即2001年的《信托法》和2007年中国银监会颁布的《信托公司管理办法》、《信托公司集合资金信托计划管理办法》。企业年金基金管理办法和信托业“两法一规”,使我国完全具备了借鉴美国1974年通过企业职工退休年金信托化引入职工持股计划的法律基础。因为我国证券法规定股份公司发行上市前股东不能超过200人,而通过信托方式持有股份,可以克服职工持股方式的障碍。

  值得注意的是,2008年5月29日的工商资料显示,重庆农商行成立前夕共拥有包括重庆渝富资产经营管理有限公司在内的177家法人股东和84618户农民股东。而重庆农商行2010年12月16日成功在香港上市时,仍然保留5万多农民股东,这就在香港突破了国内A股发行上市的公司发行前股东人数不得超过200人的规定。

  在《决定》公布后,上海率先于2013年12月17日发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》,2014年3月23日天津发布了《关于进一步深化国资国企改革的实施意见》,重庆、江西等地的《关于进一步深化国资国企改革的意见》也已公布。从这三个方案上看,各地对《决定》第六条内容的实现方式不尽相同,都进行了具有地方特色的探索。例如,上海方案完全没有提到如何落实“允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”,天津方案提到“积极探索混合所有制经济实行企业技术和管理骨干持股”,而重庆方案则不限于高管持股:“稳妥推进混合所有制企业员工持股。有序推进混合所有制企业关键岗位的管理者、业务骨干、核心技术人员等,以货币、物权、股权、知识产权等出资参与本企业改制,形成资本所有者与劳动者的利益共同体”。这种地方执行方案的差别,反映了人们对《决定》设定的“框架性目标”的认识还有待深化,应及时反馈总结经验教训。

  在职工持股问题上,特别值得一提的是美国管理学大师德鲁克的《退休金社会主义》一书。德鲁克在书中探讨了“养老金的固定受益计划(defined-benefit plan)与固定缴款计划”(defined-contribution plan)。他指出:

  “在固定受益计划下,退休的雇员每年有固定的收入,通常是相当于他们退休前三年或五年时工资的一个百分比。雇主每年向退休基金的缴费随着退休基金资产价值的变化而浮动。如果某一年退休基金资产的价值高(相对于根据保险统计精算出来的退休基金未来的支付义务),雇主的缴费就可以减少。而如果某一年退休基金资产的价值低,雇主的缴费则要高……大多数固定受益计划的表现很差,因为他们追求不当的短期收益。

  另外一种计划,即固定缴款计划则在很多年里都表现较好。在这个计划之下,雇主每年缴纳一个固定比例的雇员年收入或工资。因此,固定受益计划很快就丧失了它的诱惑力。因为它们拿不出所承诺的资本收益,许多固定受益计划严重地缺乏资金”。【1】

  有趣的是,对中国1980年代改革讨论颇有影响的捷克斯洛伐克前副总理奥塔·锡克,曾提出从公司利润中拿出钱来建立全国范围的由工会管理的雇员退休基金,并将退休基金投资到国民经济各部门。在他1969年的最初方案中,锡克的计划是在二十五年之后最终由退休基金拥有全国工商企业10%的股份。当时欧洲的许多社会主义者认为还这个目标太激进了。例如,为了安抚左翼,丹麦议会引进了类似锡克计划的方案。丹麦全国雇员的退休基金到2000年将拥有丹麦工业10%到15%的股份(而到那时美国退休基金将拥有至少60%的美国工商业)。但对丹麦的自由派来说,这一方案是如此的激进,以至于他们不得不急忙将该提案撤消。然而,德鲁克指出,当1969年锡克提出他的计划时,美国的退休基金所拥有的美国工商企业的股份几乎是锡克计划的两倍(大约18%)。

  总之,米德的劳资合伙制,劳动股不经由资本媒介,与资本处于同等地位,是一种更彻底的“资本所有者和劳动者利益共同体”。现实中,可以创新发展“退休基金”、“股权激励计划”、“职工持股”等多种实现形式。

  “从管资产到管资本”:倒立的国有化

  此外,应该把 “ 职工持股 ” 和 “ 以管资本为主加强国有资产监管 ” 这两个 “ 目标 ” 联系起来,因为 “ 以管资本为主 ” 要求除重要战略性国企外,新组建的 “ 国有资本投资公司 ” 将主要类似巴菲特那样从事 “ 股权投资 ” ,在很多情况下将不控股,否则就 “ 炒房炒成房东 ” 了。 “ 以管资本为主 ” 这个新提法可对应于米德的 “ 倒立的国有制 ” 概念。

  2012年5月,清华大学公共管理学院前院长、国务院发展研究中心研究员陈清泰在国内财经媒体上撰文,提出了国企改革的新思路,建议国企改革应从“经营国企”转向“经营国资”,即国有资产的资本化管理。这一思路类似于米德的“倒立的国有化”。陈清泰的国资改革政策建议,与三中全会《决定》中“以管资本为主加强国有资产监管”的主旨基本一致。

  十八届三中全会之后,《中国证券报》于2013年11月21日刊发了黄奇帆的新文《改革完善企业股本补充机制促进中国经济持续健康发展》。黄奇帆提出:“三中全会《决定》明确提出‘以管资本为主加强国有资产监管’,这为扩大股权融资预设了一个通道。目前,我国国有资产规模已超过100万亿元,净资产也有数十万亿元。可拿出上万亿元国有资本,组建像新加坡淡马锡、美国伯克希尔 哈撒韦那样的投资公司,旗下管理若干个基金公司。它们本身不从事具体的生产经营活动,不靠举债发展,而是投资国有、民营、外资各领域的实体企业。这样,就会对国有资本、集体资本、非公有资本形成强大的集聚效应,从而实现混合所有制经济的大发展。”

  如前文所述,“倒立的国有化 ”制度安排的核心思想是 “政府不管理其背后的生产运营。仅仅以持有私人竞争性投资信托和类似的金融机构股份的方式将其投资于竞争性的股票交易所。因此,国家的财富与经济中的私人部门储蓄混合在一起,投资于自由竞争企业所管理的生产部门 ”。这样一来, “政府获得一定资本性资产收入的收益权,而不用承担任何管理企业的经营责任,完全留给私人市场 ”。 1945年,英国工党政府国有化是靠发行大量国债以赎买英国重要企业私人股东的股票,但因为政府要用国企利润中大部分还国债利息,故并不能把国企收益用于民生改善,而且导致过度干预企业微观经营。米德的 “倒立的国有制 ”就是要使国资去 “股权投资 ”,而不管具体企业经营,通过用国资收益进行 “社会分红 ”和降低整个社会的税负水平。但是,我们长期以来有一种不成文的说法叫 “国企是党的重要执政基础 ”,当国资在许多 “混合所有制 ”企业里不控股以后,这些企业的治理结构就成了新的政治问题。在此,我们可以理解三中首次提出 “允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体 ”的深意,这实际上是党在新形势下依靠人民,发挥普通人民群众改革主体地位的重大创新!

  “提高国有资本收益上缴比例”:社会分红

  三中全会《决定》中提出 “ 提高国有资本收益上缴公共财政比例, 2020 年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生 ”。社会保障与改善民生组合形成社会安全网,提升公民对于经济波动风险的应对能力。米德社会分红思想的主旨与此一致,但在社会保障、民生之外,社会分红还具有不可替代的独特优势。

  米德的“社会分红”基本思想是社会分红收入不需要交税,并且无条件地支付,无论作为个体的公民就业还是失业、健康还是患病、积极的还是消极的,以及在一定程度上年轻还是年老。

  这样的话,典型的公民就有四个收入来源。

  (1)一笔固定可靠的免税社会分红;

  (2)他或她通过按照固定利息或较高的收益借出权益资本获得的资本回报,并且可以通过分散投资于一系列的公司来降低风险;

  (3)他或她从事的工作收入,仍然以固定工资的形式;

  (4)他或她从事工作的全部或部分收入,以分享公司收入的形式获得,同时也需要承担公司收入波动带来的风险。

  (1)、(2)、(4)尤其是免税、固定可靠、无条件的社会分红收入。这些措施可以降低工资收入相对于其他收入的重要性。这些措施也有利于政府把关注的重点从机构制定规则来支付高额工资转移到财政和其他政策上,并且把资本利得和免税的固定社会分红作为维持生活水平和促进收入分配的主要手段。这种转化发生的越多,就越容易消除劳动以及劳动报酬的刚性,增加劳动市场的灵活性,从而更有利于实现公民的自由。而劳动市场的灵活性,是对劳资合伙制的一种支撑。

  《决定》公布后,上海率先于2013年12月17日发布“上海国资国企改革20条” (《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》),其中包括国资收益分配的“三三制”原则,即“国资收益原则上按照产业调整发展、基础设施建设、民生社会保障各三分之一”。显然,国资收益分配的比例不是先验的,而是需要各地根据实际情况实验探索。(崔之元)

  【1】Peter F. Drucker,The Pension Fund Revolution,Transaction Publishers, 1996,pp.216-217.

[ 责编:张慕琛 ]
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